数字贸易协议：美国重拾亚太领导力的新思路

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

【摘要】拜登上台伊始，有关美国是否会重新加入CPTPP的讨论不绝于耳，各界对美国重返亚太的具体政策路径充满了想象。到今天，拜登的政策路线图愈加清晰明朗，智库与政界在这一问题上不谋而合，即拜登政府不会冒着激化国内矛盾的风险重回CPTPP，相反达成一项涵盖亚太主要国家的数字贸易协议或是最佳替代选项。美国正在重新找回在全球数字经济治理规则中的领导地位，而亚太地区极有可能是拜登实现整个数字贸易政策图景的第一笔，也许会是最浓墨重彩的一笔。

尽管白宫尚未决定是否寻求达成协议，但知情人士向彭博社（Bloomberg）表示，白宫可能制定数字经济的标准，包括数据使用规则、贸易便利化和电子海关安排。图片来源：法新社。

一、引言：

      重拾数字贸易领导力的美国决心

互联网越来越具备塑造全球经济和政治的能力，发达国家与主要新兴经济体在制定全球数字治理原则和标准方面的竞争比以往任何时候都要激烈。传统商品贸易规则已相当完善，但世界贸易组织（WTO）层面数字贸易领域的规则确立却迟滞于现实数字经济的高速发展。新冠肺炎疫情使世界再次认识到完善数字经济治理规则的紧迫性，以美国、欧盟、日本为代表的主要发达国家和以中国、俄罗斯、印度为代表的新兴经济体也纷纷出台相关政策显示其在新一轮数字贸易规则制定过程中的竞争力。

美国总统拜登（Joe Biden）的贸易议程也更加强调与盟友的合作，以更加积极的姿态回归自由贸易朋友圈。在7月结束的亚太经济合作组织（APEC）领导人会议中，拜登重申，“在追求持续和包容性增长的同时，美国有兴趣成为亚太经合组织经济体强大、可靠的合作伙伴。”拜登进一步讨论了释放亚太地区经济潜力和深化美国在整个印太地的经济参与的方法，包括通过最近宣布的“重建更美好的世界”（Build Back Better World）伙伴关系。其中，有关数字贸易协定的辩论预计将在今年秋季的下一次会议上继续进行。

拜登正在重新审视其亚太政策。今年7 月初，美方表示正在研究一项涵盖印太经济体的数字贸易协议。由于美国总统“贸易促进权限”（Trade Promotion Authority）已经过期，拜登政府目前不可能就“全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）这样的全面贸易协定来进行谈判，但却有极大可能就类似数字贸易这样的小规模协定进行谈判。

印太事务协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）指出，“在亚太地区，如果没有积极的贸易议程，我们就不可能成功。我们正在密切关注数字领域可能出现的情况。”一方面，拜登政府希望再次引领国际政治经济治理规则制定，重新回归亚太区域贸易合作；另一方面，美国拉盟友共同制定数字贸易规则，确立自身在这个领域的决定性影响力的意图更加明显，且具体的应对竞争对手的实际操作路线也愈发清晰。

 2009年10月14日，时任美国助理国务卿的库尔特·坎贝尔在北京的美国驻华大使馆主持圆桌讨论；图片来源：PETER PARKS—AFP/GETTY IMAGES。

二、数字贸易协议的主要目标：

      回归亚太，凸显数字硬核实力？

去年9月，亚洲社会政策研究所就美国与CPTPP互动的前景发布一份报告，提供了可能的四个政策选项：（1）回到最初的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）；（2）加入现有的CPTPP；（3）重谈CPTPP；（4）寻求建立临时行业协议。智库、学界、媒体彼时皆有不同揣测，但时至今日，美国对待CPTPP的基本态度已逐渐清晰：贸易促进授权法案（Trade Promotion Authority）已经过期，考虑到法律、国内利益、中期选举等问题，美国不会立刻加入CPTPP。因此，前两个选项的可能性微乎其微。在短期内就数字贸易等问题建立临时行业协议是最有可能的短期替代方案。而这份数字贸易协议将是美国重新回归亚太的重要抓手，美国政界、商界、智库对此基本形成共识。

美国贸易代表办公室（USTR）发言人霍奇（Adam Hodge）在谈到加强亚洲贸易关系时表示，“数字贸易规则如果实施得当，将是推进美国相关目标的潜在重要工具。”《日本经济新闻》评论指出，一项主要涵盖服务业的数字贸易协定可以通过网络销售等新渠道帮助美国中小企业获得好处，而这将使普通美国人受益。

曾经担任美国贸易代表，负责亚太地区贸易谈判的温迪·卡特勒（Wendy Cutler）在与布鲁金斯学会（Brookings Institution）高级研究员约书亚·梅尔策（Joshua Meltzer）共同发表的专栏文章中写道，“一项数字贸易协定将‘让美国重返亚洲贸易游戏，同时考虑重新加入CPTPP’”。华盛顿美国商会（U.S. Chamber of Commerce）负责亚洲事务的高级副会长查尔斯·弗里曼（Charles Freeman）也作出了类似的表态，“我们非常赞成就数字协议进行谈判，尤其是在没有TPP的情况下。我们希望看到该地区达成某种前瞻性的、基于规则的协议，特别是作为全球协议的典范。我们认为现在正是时候。”

这份数字协议第一阶段的主要成员国可能包括澳大利亚、加拿大、智利、日本、马来西亚、新西兰和新加坡等国，未来可能还有印度等国家，显然这个地区颇具竞争力的经济实体不在其中。

图片来源：彭博社。

有观点认为，拜登需要在第一年过渡期后正视TPP的问题，与中国在规则领域的竞争将贯穿美国贸易政策制定的始终。美国常驻联合国代表萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）曾做出的表示，似乎也暗示了这一点。她说，“中国正试图达成一项我们没有达成的自由贸易协定，并创建一个巨大的区域贸易集团，这将对我们的利益构成威胁。”拜登不会在中期选举前轻举妄动，但他也迫切需要重拾与盟友在自由贸易合作上的相互信任，取得一定的贸易成果以回应选民的期待。达成一项涵盖亚太和印太主要盟友的数字贸易协议是其中的关键一环。

三、协议达成的现实基础

      与可能的挑战

现有地区贸易安排为数字贸易协议提供了可供操作的参考选项。TPP、美国-墨西哥-加拿大贸易协定（USMCA）、美日数字贸易协定（U.S.-Japan Digital Trade agreement）、新加坡－澳大利亚数字贸易协定（Singapore-Australia Digital Trade Agreement）和新加坡－新西兰－智利数字经济伙伴协议（Singapore-New Zealand-Chile Digital Economy Partnership Agreement）等在数字贸易领域已经做出了尝试，亚太地区走在了数字贸易规则实践的最前端。

值得注意的是，尽管美国已退出TPP，但作为奥巴马政府时期的重要政治遗产之一，TPP几乎成为美国贸易协定的蓝本，与TPP贸易规则最接近的十大特惠贸易协定都有美国参与。TPP是美国为未来书写全球贸易规则的窗口，发挥着样板作用和示范效应，也为未来可能出现的区域数字贸易协议提供了重要参考。

同时，数字贸易协议更加聚焦，因此很大程度上将比全面协议更容易谈判。由于美国不需要在市场准入方面作出新的让步，有关数字问题的行业协议不需要美国国会的正式批准。这些都大大降低了协调的成本和风险。智库信息技术与创新基金会（Information Technology & Innovation Foundation）贸易政策副主任奈杰尔·科里（Nigel Cory）表示：“现代贸易政策面临的众多挑战之一是，如何在涉及制造业、劳动力、农业、服务和环境规则的全面协议中平衡各种相互竞争的利益。这是一项非常具有挑战性和复杂的任务，而仅讨论与数字贸易相关的协议则要相对简单一些。”

但达成一项涵盖亚太地区主要经济体的数字贸易协议也并非易事。如果这项数字贸易协议针对中国的色彩过于明显，那么并不会在亚洲获得广泛的支持。新加坡亚洲贸易中心（Singapore-based Asian Trade Center）的创始人埃尔姆斯（Deborah Elms）表示，“如果这被视为或实际上是遏制中国的一种方法，那么在我看来这是行不通的。即使是那些在数字领域雄心勃勃的国家，也会说，‘我还没有准备好做出这样的承诺。我不想加入一个明确涉及遏制中国、反华或以任何方式分割中国的协议。’”中美战略博弈背景下，如果美国希望签署一项数字贸易协议以对抗特定的国家，那么需要面对的一个关键问题是许多亚洲国家并不希望“选边站”。日本贸易相关人士也表示：“日本和澳大利亚将积极支持，但韩国和东南亚国家可能会采取观望态度。”诱使夹在两个大国间的国家做出偏于一隅的选择，最终可能会削弱协议的凝聚力。

另一方面，美国推动建立的数字标准如果门槛过高，势必只会局限于孤芳自赏的小天地。例如，USMCA中跨境数据自由流动等数字标准对其他许多政府来说几乎是不可能实现的。根据美国贸易代表办公室发布的《2020年国家贸易估计的情况介绍：建设强有力、有约束力的规则以促进数字贸易》（Fact Sheet on the 2020 National Trade Estimate: Strong, Binding Rules to Advance Digital Trade），印度尼西亚、韩国，以及CPTPP成员国越南在跨境数据自由流动、数据本地化、对数字产品征税等问题上与美国的立场存在着显著差异。

根据美国贸易代表办公室《2020年国家贸易估计的情况介绍：建设强有力、有约束力的规则以促进数字贸易》（Fact Sheet on the 2020 National Trade Estimate: Strong, Binding Rules to Advance Digital Trade）有关内容整理。

四、国内法案与区域协定：

      美国数字协议遵循的基本原则

美国战略与国际问题研究中心（CSIS）在8月初的报告中建议，美国及其盟友应该相互协调，与私营部门结成伙伴关系，找到标准制定的共同点。以下四点原则应当成为数字标准的支柱：（1）互联网应该保持自由、开放和互操作；（2）各国政府应确保数据的自由跨境流动；（3）政府监管应促进创新和新兴技术的发展；（4）个人信息和敏感数据应该受到保护，不受侵犯。尽管白宫尚未决定是否寻求达成协议，但彭博社（Bloomberg）表示，近期有知情人士透露，白宫可能制定数字经济的标准，包括数据使用规则、贸易便利化和电子海关安排，潜在的协议细节仍在起草过程中。

在具体内容框架设置上，美国国内数字经济相关法案和既有的亚太双边、诸边自由贸易协定均可资借鉴。

国内层面，美国第117届国会两党有关网络安全、数字隐私、数据保护等领域的法案汇总如下表。CSIS格外强调应在国内给予两党共识形成积极的数字治理联盟。第一，政府在定义数字治理原则时需要国会两党支持，尤其是在数据流、信任、隐私和安全方面。第二，这种跨意识形态的支持还将确保由此产生的监管框架免受华盛顿政治变化的影响，并促进美国海外政策的稳定。因此在民主党与共和党都存在巨大共识的法案将成为参照的主要模板。

图片来源：美国战略与国际问题研究中心（CSIS）。

美国贸易代表办公室在《2020年国家贸易估计的情况介绍：建设强有力、有约束力的规则以促进数字贸易》中提到，USMCA和美日数字贸易协议涵盖了有史以来贸易谈判中最为全面和先进的数字贸易规则，美国贸易代表办公室希望以此为模板，发挥其在数字贸易领域规则制定中的示范和外溢效应。以美日数字贸易协议为例，最近还有美智库学者提议考虑将加密货币纳入美日贸易协议，虽然该协议只涵盖了日美关系，但其规定了数字领域低关税、零关税等规则，为主要国际数字贸易协定提供借鉴，具有标杆意义。

亚太地区主要双边、诸边协定中有关数字贸易的规定。来源：美国战略与国际问题研究中心（CSIS）。

美国多次反对数据本地化存储要求、重视数据的跨境自由流动、禁止强制传输源代码和算法，相关问题还包括个人隐私保护和人工智能。日本参与引领的CPTPP、日欧EPA和日本-英国全面经济伙伴关系协定在跨境数据自由流动和数据本地化问题上存在少数例外。而RCEP在数字贸易规则领域仍处于初级阶段，总体约束性并不高，存在广泛的例外和对话空间。

五、结语

从全球贸易议题来看，第四次科技革命推动数字贸易相关新兴议题的诞生，以“跨境数据流动”为代表的下一代议题将构成贸易合作的重要内容；从全球贸易格局的发展变化来看，在WTO改革停滞不前的背景下，日本－欧盟经济伙伴关系协定、美国－墨西哥－加拿大协定、CPTPP等“巨型自由贸易协定”进展迅速。

据有关人士消息，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）已就数字贸易协定与亚太地区八个国家的贸易部长进行了会谈。图片来源：美联社。

拜登政府正在全世界范围内寻求志同道合者，通过形成数字贸易领域的“议题联盟”，使符合美国偏好的数字贸易规则从诸边上升到多边层次，最终实现引领新一代贸易规则制定，以确保自身在这个领域的领导权和竞争力。在这一问题上，美国国内两党之间、智库与政界也正在凝聚越来越多的共识。美国正在重新找回在亚太、印太以及全球数字经济治理规则中的领导地位，有关达成数字贸易协议有关构想的具体政策路线图也愈发清晰。而亚太地区极有可能是拜登实现整个数字贸易政策图景的第一笔，也许会是最浓墨重彩的一笔。

参考文献

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7. Daniel F. Runde & Sundar R. Ramanujam, “Digital Governance: It Is Time for the United States to Lead Again,” CSIS, August 2, 2021, https://www.csis.org/analysis/digital-governance-it-time-united-states-lead-again.

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11. Sale Lilly and Scott W. Harold, “Cryptocurrency should be added to the US-Japan trade deal,” Nikkei Asia, https://asia.nikkei.com/Opinion/Cryptocurrency-should-be-added-to-the-US-Japan-trade-deal.

12. Robert Holleyman, “Data Governance and Trade:The Asia-Pacific Leads the Way,” NBR, January 9, 2021, https://www.nbr.org/publication/data-governance-and-trade-the-asia-pacific-leads-the-way/.

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